Leituras pela manhã - uma UE reformada num modelo de clusters?

 

A Europa precisa de uma nova forma de cooperar

Como preencher as lacunas criadas pelas deficiências da UE e da NATO

Sophia Besch e Richard Youngs

A Europa está a enfrentar um momento de transformação. Tanto a agressão russa como o antiliberalismo político e económico da administração Trump estão a ameaçar a coesão e a estabilidade do continente. Em resposta, a Europa está a considerar soluções rápidas, como reunir mais dinheiro para a defesa - através da despesa de cada país e de empréstimos da União Europeia - e formar coligações de Estados mais pequenas para reunir governos com ideias semelhantes. 

Estes remendos ajudarão a Europa a ultrapassar a turbulência imediata, mas não resolverão os desafios políticos e de segurança mais fundamentais do continente. Em vez disso, os governos europeus têm de conceber uma nova ordem regional através da qual possam alcançar uma Europa mais segura.

As duas principais alianças dos Estados europeus, a União Europeia e a NATO, estão demasiadas vezes paralisadas. A UE tem-se esforçado por implementar reformas muito necessárias e é prejudicada por divergências crescentes entre os seus Estados membros. A NATO, por seu lado, tem contado com os Estados Unidos para organizar a segurança europeia como o primeiro entre iguais da aliança. 

Uma política de segurança e defesa eficaz depende de um sentido partilhado de comunidade política, que uma série sucessiva de crises - incluindo a crise financeira da zona euro, o Brexit, a pandemia de COVID-19 e a invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia - esgotou. Sem o poder disciplinador da liderança dos EUA, os europeus têm de chegar a acordo entre si sobre o que estão exatamente a defender e porquê.

As soluções encontradas até à data não reflectem a profundidade e a complexidade dos ajustamentos necessários para salvaguardar a ordem europeia. Por um lado, há dirigentes estatais, decisores políticos e analistas que continuam a insistir que o continente só pode alcançar uma maior unidade através de uma maior integração na UE. Por outro lado, os governos europeus estão a tentar fazer avançar rapidamente os seus interesses de defesa e segurança através de coligações ad hoc de interessados, em que pequenos grupos de Estados se reúnem para enfrentar desafios políticos específicos - mais recentemente, para discutir soluções para o conflito na Ucrânia. 

Embora estas coligações possam contornar a falta de coesão política do bloco e oferecer rapidez e flexibilidade para enfrentar desafios urgentes, faltam-lhes responsabilidade, supervisão e acesso a orçamentos institucionais e planeamento integrado, o que limita o seu impacto.

Em vez disso, os governos europeus têm de adoptar uma ordem regional diferente. Sem uma mudança sistémica, o continente não será capaz de resistir às tempestades geopolíticas que têm perturbado muitos dos seus pressupostos estratégicos de longa data, incluindo a noção de que contará sempre com o apoio militar dos Estados Unidos. 

Para garantir a segurança da Europa a longo prazo e para enfrentar outros desafios políticos prementes, os governos europeus precisam de criar alianças mais fluidas e flexíveis. A criação de um novo sistema paralelo à UE, no qual diferentes grupos de Estados europeus possam cooperar em áreas políticas selecionadas, permitiria ultrapassar muitos dos actuais bloqueios burocráticos e ideológicos do bloco e permitiria aos europeus formar uma nova aliança, mais autossuficiente e democraticamente responsável, que protegesse melhor a ordem liberal da Europa.

COME TOGETHER

Durante as muitas crises das últimas duas décadas, os Estados-Membros da UE prometeram repetidamente reformar as elaboradas estruturas e procedimentos institucionais do bloco, incluindo os relacionados com a tomada de decisões, o orçamento e a participação dos cidadãos. No entanto, essas mudanças não se concretizaram. Embora todos os governos europeus acreditem que a UE precisa de reformas, não conseguem chegar a acordo sobre a natureza das mesmas. 

Alguns Estados-Membros beneficiam mais da actual configuração do que outros e, por isso, resistem a uma redistribuição do poder e dos recursos, e a maioria dos governos nacionais está relutante em ceder totalmente a sua soberania. Para além disso, as instituições da UE favorecem a gestão tecnocrática em detrimento de uma mudança disruptiva; a inércia burocrática e a complexidade jurídica bloqueiam esforços ambiciosos. Como resultado, o muito criticado status quo mantém-se.

Para contornar o facto de tanto a UE como a NATO terem dificuldade em responder ao tipo de desordem política que emana da segunda administração do Presidente dos EUA, Donald Trump, os governos europeus têm sido atraídos para a construção de coligações de interessados. Esta estratégia tem os seus atractivos: os líderes podem escolher quem querem consultar sobre qualquer questão específica e podem contornar processos institucionais lentos e burocráticos.

Um exemplo recente proeminente é a coligação centrada na Ucrânia, que começou com pequenas reuniões de líderes europeus organizadas pela França e pelo Reino Unido em março de 2025 para coordenar a ajuda militar, a formação e o planeamento pós-guerra para a Ucrânia fora dos quadros da UE ou da NATO. 

Este modelo é agora frequentemente discutido como uma solução milagrosa para contornar a paralisia estratégica da Europa. Mas, na realidade, as coligações de vontades são mais adequadas para as políticas do que para a acção.

As coligações restritas compostas por países que podem mobilizar recursos políticos e económicos significativos acabam muitas vezes por excluir os pequenos e médios Estados, deixando-os alienados e marginalizados. 

Foi precisamente o que aconteceu com o agrupamento da Ucrânia: após a resistência dos Estados excluídos, a coligação foi rapidamente alargada para incluir 31 países. Como resultado, inclui agora vários membros que não querem ou não podem contribuir significativamente, o que dilui a sua eficácia e ilustra como um mecanismo concebido para a rapidez e a coesão pode tornar-se tão pesado como as instituições que procura contornar.

Além disso, as coligações ad hoc são demasiado frágeis para organizar discussões políticas a longo prazo e não são capazes de gerir as sobreposições entre diferentes áreas políticas - por exemplo, entre as alterações climáticas e a segurança - porque tendem a abordar questões individuais isoladamente. 

As coligações também não beneficiam do tipo de partilha de informações a nível de bloco ou de estruturas de comando e controlo que são necessárias para coordenar destacamentos militares multilaterais. Também não têm acesso ao financiamento institucional da UE, essencial para o financiamento de objectivos fundamentais, incluindo o reforço da segurança. 

O que, no papel, pode parecer um avanço - os governos europeus organizam reuniões rapidamente - é, na realidade, mais um exemplo de problemas que resultam de deficiências sistémicas.

Nos últimos 75 anos, Washington não só forneceu a maior parte da dissuasão convencional e nuclear do continente, como também concebeu, através da OTAN, o consenso de segurança estratégica em torno do qual os Estados europeus se uniram. Agora, a Europa vê-se confrontada com um governo americano que, na melhor das hipóteses, é apático e, na pior, antagónico, e que parece decidido a transferir unilateralmente o ónus da segurança do continente para os seus aliados europeus, que têm de se reorganizar para preencher as lacunas. 

Concordaram em gastar mais dinheiro para reforçar as capacidades europeias e os depósitos de munições. Mas uma defesa verdadeiramente europeia exige coerência estratégica sobre a forma de organizar este esforço: onde, como e com que objectivos este dinheiro deve ser gasto. As recentes objecções de alguns Estados membros às propostas ReArm da UE para aumentar as despesas com a defesa - em particular, à marca agressiva da iniciativa e à ênfase no reforço militar convencional em detrimento de outras prioridades, como a defesa das fronteiras ou a cibersegurança - ilustram como a incapacidade de encontrar esse terreno comum pode prejudicar progressos importantes.

O caminho a seguir deve ter algumas raízes nas instituições actuais. Por exemplo, as estruturas de comando e controlo da OTAN e os processos de planeamento da defesa constituem atualmente a espinha dorsal da defesa europeia, e as alavancas da política industrial de defesa da UE, tais como empréstimos e subsídios, são essenciais para organizar eficazmente o rearmamento europeu e ucraniano. Mas estes processos só podem levar a Europa até certo ponto. A NATO não funciona sem os Estados Unidos e os Estados membros da UE não confiam plenamente nas suas instituições em Bruxelas ou entre si. Em última análise, nenhuma das organizações está preparada para satisfazer as inúmeras necessidades da segurança europeia.

Além disso, uma defesa comum deve basear-se em valores e objectivos políticos partilhados. Actualmente, nem a adesão à UE nem à OTAN sugere o compromisso de um Estado com as noções básicas da ordem liberal. 

A UE debateu a questão de os seus membros não partilharem os mesmos valores fundamentais durante muitos anos e o custo da sua não resolução tornou-se agora prejudicialmente elevado. 

As acções do primeiro-ministro húngaro, Viktor Orban, como o apoio às posições russas e a falta de cooperação com a Ucrânia, estão a tornar-se cada vez mais perturbadoras, não só para a democracia na Hungria, mas também para as normas fundamentais da ordem liberal europeia. A UE tem procurado, em vão, persuadir o Governo húngaro a corrigir a sua atuação. A prática emergente de os líderes da UE emitirem declarações em nome de 26 Estados - todo o bloco, excepto a Hungria - também não é uma solução duradoura. O Governo eslovaco está a seguir uma direção semelhante à da Hungria e outros Estados poderão fazê-lo no futuro. 

São necessárias formas mais radicais para afastar esses países de áreas de cooperação de importância vital.

Por outro lado, alguns membros que não pertencem à UE e à NATO deveriam estar mais próximos do centro da ordem europeia. A UE e o Reino Unido, por exemplo, beneficiariam com a mediação de uma nova aliança política e de segurança para colmatar urgentemente as clivagens causadas pelo Brexit. Houve momentos de cooperação, incluindo a mobilização de apoio militar, humanitário e económico para a Ucrânia e a imposição de sanções à Rússia. Está actualmente em preparação um pacto de segurança UE-Bretanha relativamente modesto. É também necessária uma melhor forma de incluir formalmente a Ucrânia na ordem europeia. 

A adesão à NATO está fora de alcance e a adesão à UE é demasiado lenta, incerta e burocrática para ser uma ajuda tangível para os imperativos de segurança imediatos da Ucrânia. Bruxelas comprometeu-se a reformar o processo de adesão para o tornar mais rápido e mais imediatamente benéfico, mas ainda não cumpriu essa promessa.

ACABAR COM O ANTIGO

Para garantir tanto a autonomia estratégica como a inclusão, a Europa precisa de uma ordem reformada centrada na cooperação baseada em tratados entre as democracias liberais do continente, incluindo tanto os membros como os não membros da UE. 

Deve ser construída em torno de uma estrutura institucional inovadora, na qual diferentes grupos de Estados participam, em graus variados, em todas as áreas políticas. Ao contrário das coligações ad hoc de vontades, este modelo seria ancorado por um núcleo institucional. 

Cada agrupamento estabeleceria os seus próprios mecanismos de governação liderados pelos governos dos Estados participantes e estaria sujeito a supervisão - talvez por um secretariado intergovernamental nomeado ou por um órgão parlamentar composto por representantes dos Estados membros do agrupamento. Os países adeririam a estes agrupamentos de forma voluntária - provavelmente através de acordos em determinadas áreas políticas - permitindo alguma sobreposição de adesões a diferentes agrupamentos. 

Os Estados nórdicos e mediterrânicos com perfis energéticos complementares poderiam unir-se num grupo climático, por exemplo. A Ucrânia poderia cooperar plenamente com os Estados europeus em matéria de política externa e de segurança sem ter de esperar pelo resultado das conversações formais de adesão à UE.

Não há necessidade de abandonar as instituições, a legislação e os processos da UE que funcionam bem em determinados domínios políticos. O organismo deve continuar a governar as políticas tecnológicas, digitais e comerciais do continente, por exemplo. 

Porém, o modelo de clusters oferece uma forma de quebrar os impasses persistentes noutras áreas políticas mais controversas, como a defesa ou a acção climática, permitindo que grupos de Estados europeus com ideias semelhantes cooperem mais profundamente sem o constrangimento da necessidade de unanimidade a nível da UE. 

Embora os núcleos principais - especialmente o centrado na segurança - exijam um compromisso firme com os valores democráticos liberais, a adesão dos outros poderia ser mais alargada. Fundamentalmente, a adesão não seria estática: os governos poderiam ser suspensos ou expulsos pelo grupo se violassem as normas fundamentais. E as decisões tomadas no seio de um agrupamento seriam vinculativas apenas para os membros desse agrupamento.

A flexibilidade deste modelo pode ajudar o continente a estabelecer obrigações claras e mecanismos de decisão comuns. 

Há muitos anos que os peritos europeus em segurança têm vindo a apelar a este tipo de integração. No entanto, na prática, os decisores políticos têm-se concentrado na protecção das suas próprias instituições, em vez de criarem um, tão necessário, novo modelo de ordem europeia. 

O choque da invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia levou os europeus a lançar um amplo esforço de rearmamento para defender o continente contra invasões militares. 

O choque do ataque ideológico da administração Trump contra os valores europeus - expresso de forma mais viva pelo Vice-Presidente JD Vance na Conferência de Segurança de Munique, em Fevereiro - convida os governos europeus a repensar os parâmetros básicos da sua ordem regional. 

É muito positivo que os líderes europeus pareçam estar a assumir mais responsabilidades, mas isso não é o mesmo que preparar a Europa de forma abrangente para uma nova era, mais exigente. Sem medidas importantes e concretas, o “novo começo europeu” que estes dirigentes anunciaram com tanta confiança revelar-se-á provavelmente mais um falso amanhecer.

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