O preço dos combustíveis: o cartel que não existe
Mais de 50 anos depois do fim do Estado Novo, seria desejável que os poderes executivo e legislativo compreendessem que a cultura corporativa de então não desapareceu com o regime que a instituiu.
José Caramelo Gomes
No início deste mês, a ministra do Ambiente e Energia pediu à Entidade Nacional para o Setor Energético (ENSE) que explicasse por que razão os preços nas bombas não descem ao ritmo a que sobem. A ERSE respondeu que não há "qualquer irregularidade aparente no comportamento do mercado". Ambas têm razão – e é isso que devia indignar-nos: não há irregularidade porque a regra valida a prática. O preço dos combustíveis: o cartel que não existe
Sublinhe-se o essencial: nada do que se segue imputa a qualquer empresa um ilícito. O problema é o inverso – tudo isto é legal.Vejamos, peça a peça.
Primeira peça: o preço virtual. Portugal tem uma única refinaria, em Sines. Como os estudos setoriais da Autoridade da Concorrência descrevem, o preço grossista forma-se pela "paridade de importação": a cotação internacional dos refinados mais os custos que um importador hipotético suportaria – custos que a produção doméstica não incorre nessa medida. Em teoria económica, a paridade de importação é o teto que a concorrência potencial impõe. Entre nós, funciona como referência permanente: pratica-se, por regra, o máximo que a ameaça de entrada tolera.
Segunda peça: a ameaça de entrada é frágil. Poderia um concorrente importar e vender mais barato? Segundo o regulador da energia, quatro operadores – os mesmos que lideram o retalho – controlam perto de 90% da armazenagem do país; o parque de Aveiras e o oleoduto que o abastece pertencem a uma empresa participada maioritariamente pela Galp. A Autoridade da Concorrência assinalou que faltam cerca de oito quilómetros de oleoduto entre o porto de Sines e a rede logística nacional, condicionando o acesso independente a importações; e a ERSE constatou que as taxas de remuneração destas infraestruturas são muito superiores às da eletricidade e do gás. O acesso de terceiros existe no papel; a contestação efetiva do mercado, não.
Terceira peça: o relógio comum. Semana após semana, por regra à segunda-feira, os preços movem-se em bloco, com base na média das cotações da semana anterior. Não é acordo – nem precisa de ser: quando todos usam a mesma referência e o mesmo calendário, e todos veem os preços de todos através do sistema público de comunicação obrigatória, o alinhamento é o comportamento individualmente racional de cada operador. Um sistema desenhado para proteger o consumidor acaba, sem culpa de ninguém, por facilitar a monitorização recíproca entre concorrentes.
Quinta peça: o sócio silencioso. Cerca de metade do que pagamos na bomba são impostos – mais de metade, na gasolina –, incluindo IVA cobrado sobre o próprio ISP, imposto sobre imposto. O poder de intervir nas margens, criado em 2023, nunca foi usado. O maior beneficiário do preço alto não é nenhuma petrolífera: é o Orçamento do Estado.
Sexta peça: a porta giratória. Segundo uma investigação do Diário de Notíciasde janeiro de 2011, a Galp já contara então com 13 ex-ministros e ex-secretários de Estado nos seus órgãos sociais, de governos de ambos os quadrantes. Nada disto é ilegal, nem se imputa a qualquer visado conduta imprópria. Mas um sistema em que quem tutela hoje pode ser administrado amanhã cria um problema objetivo de incentivos – bem descrito na literatura sobre captura regulatória – que pode ajudar a explicar por que aquele poder de intervir dorme na gaveta.
E porque persiste isto, independentemente de quem detenha os ativos? Porque as regras o permitem – de um modo que o Estado já corrigiu alhures. Na eletricidade e no gás, a lei impõe a separação de propriedade entre quem transporta e armazena a energia e quem a produz ou vende, para que o dono da infraestrutura não tenha incentivo a bloquear concorrentes. Nos combustíveis líquidos, essa separação nunca foi imposta. Não é preciso má-fé: qualquer empresa nessa posição – seja qual for o seu nome – tem o mesmo incentivo estrutural a não completar a ligação que tornaria o mercado contestável. O problema não está em quem hoje a ocupa; está em as regras nunca terem exigido um operador independente.
Eis o retrato: um preço ancorado num custo virtual; uma entrada bloqueada por oito quilómetros de oleoduto por construir; um alinhamento semanal facilitado pela transparência estatal; um regulador que mede a prática contra a própria prática; um Estado fiscalmente interessado; uma porta giratória documentada. Tudo legal. Tudo "sem irregularidade aparente".
As soluções foram testadas no setor elétrico: separação estrutural da logística; conclusão da ligação do porto de Sines à rede; regras assimétricas de variação de preços, como na Áustria; supervisão assente em custos auditados. Nada disto exige tabelar preços nem culpar empresas por seguirem as regras. Exige mudar as regras – e vontade política.
O cartel não existe. Os seus resultados dispensam-no.
Mais de 50 anos depois do fim do Estado Novo, seria desejável que os poderes executivo e legislativo compreendessem, finalmente, que a cultura corporativa de então – mercados desenhados à volta de posições adquiridas, e não da disputa por elas – não desapareceu com o regime que a instituiu; sobreviveu-lhe, dispersa por setores regulados como este. Substituí-la por uma cultura efetiva de concorrência é, muito provavelmente, uma das chaves do cronicamente reduzido desempenho da economia nacional. Um país que protege posições em vez de as testar pela concorrência paga esse preço todos os dias – não apenas na bomba de gasolina.
Segunda peça: a ameaça de entrada é frágil. Poderia um concorrente importar e vender mais barato? Segundo o regulador da energia, quatro operadores – os mesmos que lideram o retalho – controlam perto de 90% da armazenagem do país; o parque de Aveiras e o oleoduto que o abastece pertencem a uma empresa participada maioritariamente pela Galp. A Autoridade da Concorrência assinalou que faltam cerca de oito quilómetros de oleoduto entre o porto de Sines e a rede logística nacional, condicionando o acesso independente a importações; e a ERSE constatou que as taxas de remuneração destas infraestruturas são muito superiores às da eletricidade e do gás. O acesso de terceiros existe no papel; a contestação efetiva do mercado, não.
Terceira peça: o relógio comum. Semana após semana, por regra à segunda-feira, os preços movem-se em bloco, com base na média das cotações da semana anterior. Não é acordo – nem precisa de ser: quando todos usam a mesma referência e o mesmo calendário, e todos veem os preços de todos através do sistema público de comunicação obrigatória, o alinhamento é o comportamento individualmente racional de cada operador. Um sistema desenhado para proteger o consumidor acaba, sem culpa de ninguém, por facilitar a monitorização recíproca entre concorrentes.
Quinta peça: o sócio silencioso. Cerca de metade do que pagamos na bomba são impostos – mais de metade, na gasolina –, incluindo IVA cobrado sobre o próprio ISP, imposto sobre imposto. O poder de intervir nas margens, criado em 2023, nunca foi usado. O maior beneficiário do preço alto não é nenhuma petrolífera: é o Orçamento do Estado.
Sexta peça: a porta giratória. Segundo uma investigação do Diário de Notíciasde janeiro de 2011, a Galp já contara então com 13 ex-ministros e ex-secretários de Estado nos seus órgãos sociais, de governos de ambos os quadrantes. Nada disto é ilegal, nem se imputa a qualquer visado conduta imprópria. Mas um sistema em que quem tutela hoje pode ser administrado amanhã cria um problema objetivo de incentivos – bem descrito na literatura sobre captura regulatória – que pode ajudar a explicar por que aquele poder de intervir dorme na gaveta.
E porque persiste isto, independentemente de quem detenha os ativos? Porque as regras o permitem – de um modo que o Estado já corrigiu alhures. Na eletricidade e no gás, a lei impõe a separação de propriedade entre quem transporta e armazena a energia e quem a produz ou vende, para que o dono da infraestrutura não tenha incentivo a bloquear concorrentes. Nos combustíveis líquidos, essa separação nunca foi imposta. Não é preciso má-fé: qualquer empresa nessa posição – seja qual for o seu nome – tem o mesmo incentivo estrutural a não completar a ligação que tornaria o mercado contestável. O problema não está em quem hoje a ocupa; está em as regras nunca terem exigido um operador independente.
Eis o retrato: um preço ancorado num custo virtual; uma entrada bloqueada por oito quilómetros de oleoduto por construir; um alinhamento semanal facilitado pela transparência estatal; um regulador que mede a prática contra a própria prática; um Estado fiscalmente interessado; uma porta giratória documentada. Tudo legal. Tudo "sem irregularidade aparente".
As soluções foram testadas no setor elétrico: separação estrutural da logística; conclusão da ligação do porto de Sines à rede; regras assimétricas de variação de preços, como na Áustria; supervisão assente em custos auditados. Nada disto exige tabelar preços nem culpar empresas por seguirem as regras. Exige mudar as regras – e vontade política.
O cartel não existe. Os seus resultados dispensam-no.
Mais de 50 anos depois do fim do Estado Novo, seria desejável que os poderes executivo e legislativo compreendessem, finalmente, que a cultura corporativa de então – mercados desenhados à volta de posições adquiridas, e não da disputa por elas – não desapareceu com o regime que a instituiu; sobreviveu-lhe, dispersa por setores regulados como este. Substituí-la por uma cultura efetiva de concorrência é, muito provavelmente, uma das chaves do cronicamente reduzido desempenho da economia nacional. Um país que protege posições em vez de as testar pela concorrência paga esse preço todos os dias – não apenas na bomba de gasolina.
Público
